PH NICOLICH

TISA: EL '" Texto Central " Filtrado

 

El Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA) está siendo negociado por un grupo auto-convocado de países ricos en su mayoría, que se denominan a sí mismos como los "Auténticos Buenos Amigos de los Servicios". El texto "central" que se filtró pone aún más en evidencia sus planes de eludir a los demás gobiernos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y reformular el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) negociado en la OMC, con el objetivo de favorecer los intereses de las grandes empresas matrices de sus países. También pone al descubierto de manera mucho más clara las nuevas amenazas que representa el TISA para los gobiernos y su derecho a reglamentar a favor de sus intereses nacionales.

 

Muchas de las normas básicas del TISA son importadas del AGCS para que el TISA pueda exportarse nuevamente a la OMC sin necesidad de modificar o revisar las normas centrales. Al agregar nuevas normas y cambiar algunas de las existentes, su objetivo es atar las manos de los gobiernos respecto de su libertad para reglamentar los servicios.

 

Lo que el TISA refuerza

 

Aunque el TISA amenaza con imponerles restricciones aún más extremas a los gobiernos, el problema central son las normas básicas en sí mismas. A continuación se presentan ejemplos de algunas de las principales consecuencias (ver notas al pie por referencias al texto filtrado):

 

Los acuerdos relativos al comercio de servicios tratan a los servicios como mercancías comerciables, y niegan y subordinan --o niegan por completo-- sus funciones sociales, culturales, ambientales, de empleo y desarrollo. No se considera a la gente como ciudadanos o miembros de sus comunidades, sino como consumidores o "usuarios".

No es requisito que los proveedores de servicios tengan ninguna relación con la gente o las comunidades que dependen de sus servicios, ya que pueden "suministrarlos" desde el extranjero, o a través de un visitante temporal, o a través de empresas extranjeras con presencia local pero cuya prioridad es remitir ganancias a sus accionistas en el extranjero. Ninguno de estos "proveedores" tiene ninguna responsabilidad de largo plazo frente al país que "consume" sus servicios ni ninguna obligación de rendir cuentas ante él.

 

Los gobiernos renuncian al derecho de dar preferencias a los proveedores locales de servicios --por ejemplo de comunicaciones, educación, electricidad o saneamiento-- o a limitar la inversión extranjera y exigir una mayoría de directores locales en sectores sensibles de los servicios.

 

Las normas básicas sobre acceso al mercado restringen la capacidad de los gobiernos de moldear estos "mercados" limitando a tal efecto el tamaño o crecimiento de determinadas actividades --tales como los bancos, los emprendimientos turísticos o los hipermercados-- ya sea a escala nacional o a nivel local, sin importar si se trata de empresas de propiedad local o extranjera.

 

Las restricciones se aplican tanto al gobierno central como a los gobiernos locales y asimismo a los organismos no gubernamentales tales como agencias profesionales.

Estas normas son de gran alcance ya que limitan los derechos de los gobiernos a usar prácticamente todas las herramientas que tienen actualmente a su disposición -las leyes, reglamentaciones, normas, procedimientos, decisiones, acciones administrativas u otras.

 

También se aplican a todas las medidas que "afecten" el "comercio" de un servicio, aunque sea de manera indirecta como en el caso de los sistemas de pago o distribución, o por motivos no comerciales, por ejemplo, medidas ambientales o restricciones a la venta de productos perjudiciales para la salud.

Además, se aplican a todos los aspectos y eslabones de la cadena de suministro de un servicio en particular --su producción, distribución, publicidad, venta y entrega.

 

Un monopolio público o privado, tal como un servicio postal o una junta agrícola de comercialización y distribución, puede ser impugnado por usar este monopolio para ofrecer subsidios cruzados o ventajas a cualquier servicio no monopólico que suministre.

 

La supuesta "excepción para los servicios públicos" sólo se aplica a situaciones casi inéditas, cuando se brinda gratuitamente un servicio a través de un monopolio público.

Las excepciones para medidas de salud pública, medioambientales, de orden público y moralidad deben fundamentarse y sólo sirven como defensa ante una queja o impugnación, y están sujetas a muchas pruebas onerosas. Dichas excepciones han demostrado ser ineficaces como salvaguardas en la OMC, habiendo servido exitosa y plenamente como tales solamente en una de más de 40 controversias.

 

Las salvaguardas de protección de la privacidad son ilusorias. Además de todos los obstáculos a otras excepciones, las leyes y reglamentaciones de protección de la privacidad de las personas en lo relativo al procesamiento y difusión de datos personales y protección de la confidencialidad no pueden ser incompatibles con las disposiciones del acuerdo.

A los gobiernos les queda vedado restringir los movimientos transfronterizos de capital esenciales para la prestación de un servicio, o las entradas de capital asociadas con inversiones extranjeras en sectores de servicios en los que han asumido compromisos. Los gobiernos quedan muy limitados en sus potestades de imponer controles de capital, incluso en casos de amenaza o emergencia real de la balanza de pagos. Incluso si consiguen cumplir con las condiciones, el tipo de controles que podrían adoptar es sumamente limitado y correrían gran riesgo de ser impugnados.

 

¿Qué es novedoso del TISA?

 

Los servicios quedan mucho más expuestos a las normas existentes y nuevas: Tres características del TISA se combinan y hacen que vaya mucho más allá que el AGCS. En primer lugar, las normas básicas vienen suplementadas con nuevas restricciones sustantivas sobre lo que los gobiernos pueden hacer.

 

En segundo lugar, hay criterios nuevos o más amplios relativos a la toma de decisiones gubernamentales y los derechos de las empresas comerciales --incluidas las extranjeras-- a presionar a las autoridades para proteger así sus propios intereses.

 

En tercer lugar, los cambios respecto del formato de presentación de las listas determinan que se someten más servicios a las dos normas principales de no discriminación a favor de los locales (trato nacional) y de no restringir el tamaño ni la forma como está configurado el mercado ni la presencia extranjera en el mismo (acceso al mercado). El texto del TISA también anticipa un uso mucho mayor de los "compromisos adicionales", mediante los cuales los gobiernos estarán sometidos a una amplia gama de nuevas restricciones sobre determinadas actividades o sectores, que pueden estar o no vinculados con las listas.

 

Listas: En el AGCS, las normas sobre trato nacional y acceso al mercado solo se aplican a los servicios que cada gobierno acuerde someter a ellas. Cada país hace su propia lista y hay varias formas de limitar cuan expuestos están --por ejemplo, no asumiendo compromisos con respecto a la norma de no discriminación o reservándose el derecho a limitar su "mercado" de diversas maneras. También pueden limitar su exposición a determinadas modalidades de suministro, por ejemplo a la inversión extranjera en servicios o al comercio de servicios por Internet.

 

La Parte II del TISA establece normas diferentes para acceso al mercado y para trato nacional, aunque las disposiciones se refieren a las Secciones A y B y las Partes I y II de listas que no se explican en este texto. Así, los sectores de servicios se siguen sometiendo a la norma de acceso al mercado mediante una lista positiva, lo que significa que la norma sólo se aplica a los sectores en los que el gobierno explícitamente asume compromisos, y su aplicación está sujeta a cualesquier limitaciones que éste especifique.

 

Es respecto al trato nacional (que quiere decir que a los servicios y proveedores extranjeros se les debe brindar por lo menos el mismo trato que a sus contrapartes locales) que el TISA introduce los mayores cambios. La norma del TISA en esta materia prevé que se aplica a todos los servicios y todas las modalidades de suministro, excepto a aquellos que se proteja explícitamente.

 

Un gobierno podrá proteger el derecho futuro de utilizar una medida relacionada con un sector, sub-sector o actividad incluyéndola en la Sección A de la Parte 1 de su lista.

El gobierno también podrá incluir medidas menores de protección en su lista, para preservar su derecho de aplicar las medidas actuales que no cumplen con la norma de trato nacional.

 

Sin embargo, no podrán incrementar el nivel de "incumplimiento"’ (es decir, imponer nuevas restricciones a las empresas extranjeras o beneficios para las locales), y cualquier medida nueva de liberalización que adopten se perpetuará automáticamente mediante la aplicación de la cláusula del TISA conocida como trinquete o cremallera.

Es decir, la norma de trato nacional se aplicará en todos los sectores que no figuren en una u otra de estas partes de la lista, posiblemente para siempre. Este enfoque de 'lista negativa' está diseñado para ampliar las obligaciones de cada gobierno en el marco del TISA mucho más allá del enfoque de 'lista positiva' del AGCS, y pone en riesgo la capacidad regulatoria futura del país por errores, omisiones, situaciones imprevistas o impredecibles al momento de elaborar la lista, o por las acciones de un gobierno muy liberalizador que quiera atar las manos de sus sucesores.

 

La UE también propuso una lista especial para el movimiento temporal de personal (jerárquico) de servicios, que aparentemente aplica un enfoque de lista positiva tanto en materia de las normas de acceso al mercado como las de trato nacional.

 

Se pretende incluir los nuevos anexos sectoriales y otros anexos como parte integral del acuerdo: La otra gran innovación del TISA con respecto al AGCS, y que lo amplía, es que establece nuevas "disciplinas" --tales como las relativas a la reglamentación nacional, transparencia y comercio electrónico-- y nuevos anexos o anexos revisados referidos a sectores específicos tales como el transporte marítimo, las telecomunicaciones o los servicios financieros. Los miembros del TISA quieren asegurarse de que estos se consideren parte integral del acuerdo en sí mismo, atendiendo especialmente al hecho que su estrategia es conseguir que al TISA se lo reconozca como un acuerdo plurilateral dentro de la OMC. También quieren asegurarse que las nuevas disciplinas y anexos sectoriales queden establecidos en un formato que les permita a los países incluirlos en sus listas del AGCS como "compromisos adicionales".

 

Ningún trato especial para los países en desarrollo: El texto central del TISA no incluye ninguna de las disposiciones referidas al desarrollo contempladas en el AGCS. Claramente, en el "estándar de oro" que pretende ser el TISA no tiene cabida ninguna sensibilidad sobre el desarrollo. Quedan así excluidos los requisitos del AGCS que establecen que a los países en desarrollo se les exija mucho menos cuando firman acuerdos de comercio de servicios ajenos a la OMC, y que los otros países parte de esos acuerdos ofrezcan concesiones en áreas de interés para los países en desarrollo. Eso significa que cualquier país en desarrollo que participe o pretenda sumarse al TISA estará sometido a las mismas normas onerosas que los países desarrollados.

 

Algunas disposiciones actuales del AGCS podrían ampliarse, dependiendo de las "disciplinas nuevas y mejoradas" que prevé el TISA: Quizás haya definiciones nuevas, cambios en el mecanismo de adopción de 'compromisos adicionales’, y en la disposición del AGCS sobre Anexos, dependiendo de qué se incluya en las "disciplinas nuevas y mejoradas" que se están desarrollando en el marco del TISA. (Por favor referirse a los otros documentos filtrados del TISA).

En qué no se han puesto de acuerdo...

 

La intensificación del TISA por el efecto de arrastre de otros acuerdos: El alcance de estos otros acuerdos ser ampliaría mediante la aplicación de la llamada norma de "nación más favorecida" en el TISA. Todos los países que son partes del TISA tendrían derecho a recibir el mejor trato que un gobierno le da a los servicios y proveedores "similares" de cualquier otro país, respecto de cualquier medida a la que sea aplicable el acuerdo, incluso aunque ese otro país no sea parte del TISA o ni siquiera miembro de la OMC.

Todo el texto de la disposición sobre el Trato de Nación Más Favorecida está entre corchetes, que indican que aún no se ha llegado a un acuerdo al respecto. El texto incluye varios puntos en torno a los cuales existen discrepancias, aunque quizás haya más.

 

En el marco del AGCS, los países podían incluir en su lista cualesquier medidas que quisieran exonerar, pero tenían que hacerlo al momento de adoptar el AGCS. Esas exoneraciones iban a ser supuestamente transitorias y se las revisaría después de 5 años, pero sólo algunas pocas de ellas se han eliminado. Los miembros del TISA tienen discrepancias respecto a la manera de identificar esas excepciones y si se las debería someter a las mismas condiciones que en el AGCS (es decir, a una revisión después de 5 años).

 

Hasta qué punto pueden los gobiernos limitar esta norma es especialmente importante, ya que los países miembros del TISA que ya han suscrito normas y obligaciones más liberalizadoras y desreguladoras en otros tratados de libre comercio o inversiones podrían verse obligados a ofrecer el mismo trato a todos los demás países del TISA. Colombia está particularmente preocupada porque podría verse obligada a brindarle a los otros países parte del TISA los mismos derechos que les ha garantizado a los inversionistas extranjeros de otros países a través de tratados bilaterales de inversiones, entre ellos controvertidas protecciones para los inversionistas y polémicos mecanismos de aplicabilidad como el sistema de solución de controversias inversionista-Estado (ISDS por su sigla en inglés).

 

La norma de Nación Más Favorecida (NMF) está vinculada a una segunda norma sobre Integración económica -Artículo V del AGCS- que hace referencia al tipo de tratados de libre comercio (TLC) permisibles con arreglo a las normas del AGCS. Suiza, Noruega y Turquía están pujando para que la norma de Nación Más Favorecida no se aplique a los acuerdos existentes que incluyen comercio de servicios y que se han registrado ante la OMC como acuerdos que cumplen con sus normas. Turquía pretende además que ese mismo enfoque se aplique asimismo a otros futuros acuerdos.

 

Japón y Colombia proponen que la redacción del derecho a firmar TLC que incluyan servicios sea por la negativa, siempre y cuando se le notifique a la OMC que cumplen con las normas del AGCS.

Este artículo también está entre corchetes. Estados Unidos discrepa totalmente con la inclusión de esta disposición, pero la UE solo aceptará la norma de Nación Más Favorecida si se establecen protecciones para estos acuerdos de "integración económica".

 

Mayor cobertura de las compras públicas: El TISA replica parte de la disposición del AGCS sobre compras públicas y establece que las normas de no discriminación y acceso al mercado no se aplican a las normas, reglamentaciones y requisitos utilizados por las agencias gubernamentales cuando contratan servicios. Pero esta excepción sólo se aplica cuando los servicios son contratados para fines gubernamentales y no para su reventa comercial o para usarlos en el suministro de servicios que se venden. Esta excepción no se aplicaría entonces a los contratos gubernamentales para el suministro de servicios de electricidad o agua, o de construcción y operación de servicios de transporte o sociales a través de asociaciones y contratos público-privados.

 

La cláusula del TISA reitera la disposición del AGCS, pero excluye la referencia a negociaciones futuras sobre compras públicas de servicios. Toda la redacción de la disposición sobre compras públicas incluida en el texto central del TISA está entre corchetes. Sin embargo, existe una propuesta separada sobre compras públicas; el análisis de dicha propuesta filtrada explica sus implicancias.

 

Requisito de revisar las decisiones administrativas: Muchos países quieren que todas los miembros del TISA dispongan de tribunales o procedimientos donde una empresa de servicios perjudicada pueda conseguir que se revisen las decisiones administrativas que "afectan el comercio de servicios" y pueda obtener indemnización adecuada cuando se justifique. Si los procedimientos no son independientes de la agencia que tomó la decisión, se debe ofrecer una "revisión imparcial y objetiva". En el anexo sobre Reglamentación Nacional se propone una formulación similar, y esta propuesta quizás se traslade al texto central.

 

Hay discrepancias respecto a si los gobiernos pueden establecer los tribunales o procedimientos "tan pronto como sea posible" o si los deben tener ya en existencia cuando el acuerdo entre en vigor.

Reglamentación Nacional: La disposición sobre reglamentación nacional incluida en el texto central del TISA es mucho más limitada que la del anexo sobre reglamentación nacional que se filtró varias veces. El texto indica que la parte puramente retórica del Anexo se incluirá en el texto central, en particular, el reconocimiento del derecho de los gobiernos a regular e introducir nuevas reglamentaciones, que de todos modos seguirá condicionado al cumplimiento de las normas del TISA. Hay discrepancias al respecto de si esto debe regir para objetivos de política pública o para objetivos de política nacional.

 

Estados Unidos tiene una susceptibilidad de larga data con las normas sobre reglamentación nacional y las ha bloqueado en el AGCS, y ahora quiere limitar el requisito discutible del TISA de que las medidas generales se administren de manera "razonable, objetiva e imparcial" en los sectores comprometidos en su lista. Presumiblemente, el resto de las "disciplinas" --que les impondrán restricciones más amplias a los gobiernos-- se incluirán en normas separadas o en un anexo.

 

Transparencia: Hay un marcador de posición para una disposición sobre transparencia en el texto central, que hace referencia cruzada a una propuesta de texto al respecto de Estados Unidos. Está claro que la transparencia irá más allá del requisito del AGCS de publicar medidas relevantes de aplicación general. La transparencia en el TISA significa garantizar que las empresas comerciales, especialmente pero no sólo las empresas transnacionales, puedan acceder a e incidir en las decisiones gubernamentales que afecten sus intereses. Se trata entonces de derechos y oportunidades que pueden no estar disponibles para las empresas locales o ciudadanos nacionales. Las empresas transnacionales quizás quieran cambiar o evitar que avancen determinadas decisiones gubernamentales que no son de su agrado, o movilizarse en apoyo de leyes que el gobierno quiere cambiar. Se han filtrado varios textos sobre Transparencia, y también disposiciones sobre transparencia en otros capítulos. (Véase el análisis de estos documentos aparte. )

 

Subsidios: Hay simplemente una referencia a una disposición sobre subsidios. Los subsidios son una "medida" a la que se aplican las normas básicas del texto central. Constituiría un incumplimiento de la norma sobre trato nacional restringirlos a los servicios y proveedores nacionales, a menos que el derecho a hacerlo esté expresamente protegido en la lista. Los textos de algunos TLC han eximido a los subsidios (e incluso las subvenciones y ayudas similares) de la aplicación de sus normas.

 

No hay nada que indique si ese mismo enfoque será considerado o no en el TISA, o si están considerando replicar la disposición del AGCS que compromete a negociar normas sobre los "subsidios que distorsionan el comercio" y que ofrece la oportunidad de establecer consultas cuando una contraparte sostiene que el pago de un subsidio representa una desventaja para sí --que es una disposición que ha sido ignorada casi por completo.

 

NOTAS TÉCNICAS

 

La estructura del TISA

 

Como era de esperar, muchas disposiciones básicas de lo que se denomina el "texto central" del TISA son idénticas al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Esto es así para facilitar que el TISA se integre al AGCS. Las nuevas listas de compromisos sectoriales ampliarán en gran medida el ámbito de aplicación y el impacto que tendrán esas normas básicas. Además, se las denominará "disciplinas nuevas y mejoradas". Las disciplinas son un término de la jerga de las negociaciones de comercio que refiere a las restricciones que se les imponen a los gobiernos respecto de lo que les está permitido hacer en materia de servicios.

 

Las disposiciones del TISA que difieren del AGCS se muestran en fuente azul itálica. La cláusula correspondiente del AGCS figura entre paréntesis.

 

PREÁMBULO

 

Parte 1: DISPOSICIONES GENERALES

Alcance (Art 1 y Art 28)
Trato de Nación más Favorecida (Art 2)
Integración Económica (Art 5)
Acceso al mercado (Art 16)
Trato Nacional (Art 17)
Divulgación de Información Confidencial (Art III bis)
Reglamentación Nacional (Art 6)
Compromisos Adicionales (Art 18)
Revisión de las Decisiones Administrativas (nuevo)
Transparencia (Art III)
Reconocimiento (Art 7)
Pagos y Transferencias (Art 11)
Restricciones a las salvaguardas de la balanza de pagos (Art 12)
Monopolios y proveedores de servicios exclusivos (Art 8)
Excepciones Generales (Art 14)
Excepciones de Seguridad (Art 14 bis)
Negación de beneficios (Art 28)
Compras Públicas (Art 13)
(Subsidios: Art 15)

PARTE II LISTAS DE COMPROMISOS

Listas de compromisos de Acceso al mercado (cf Art 20)
Listas de compromisos de Trato nacional (cf Art 20)
Lista de medidas no conformes al Acceso al mercado y al rato nacional (cf Art 20)
Listas de compromisos adicionales (cf Art 20)

[PARTE III: DISCIPLINAS NUEVAS Y MEJORADAS

PARTE IV: DISPOSICIONES INSTITUCIONALES
Resolución de controversias
Participación futura en el Acuerdo
Multilateralización
Disposiciones Institucionales

ANEXOS]

Disposiciones estándar del AGCS en el TISA

Puesto que el texto central es fiel reflejo de la estrategia de crear un acuerdo que pueda "acoplarse" al AGCS, muchas de las definiciones y normas centrales sobre el alcance del TISA son también iguales al AGCS:

• definiciones,
• medidas
• suministro de servicios
• "modos" de suministro de servicios,
• sector
• presencia comercial 
• aplicación al gobierno local
• servicios suministrados en ejercicio de la autoridad gubernamental
• monopolio.